《天津市残疾人保障条例》亮点解读

　《天津市残疾人保障条例》（以下简称《条例》）2012年2月22日由天津市第十五届人大常委会第三十次会议审议通过，自2012年5月1日起施行。《条例》对于依法发展残疾人事业、保障残疾人权益具有十分重要的意义。
　　一、《条例》出台的背景
原《天津市实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》于1994年5月25日公布施行，并于2000年11月8日修正后重新公布施行，已施行近18年。该办法作为天津第一项残疾人事业的地方性法规，对于维护我市残疾人的合法权益，推动残疾人各项工作的有效开展，营造助残扶残的良好社会氛围和法制环境，发挥了重要的作用。2008年4月24日全国人大修订颁布了《中华人民共和国残疾人保障法》，并于2008年7月1日起施行。新修订的残疾人保障法有关残疾人事业发展的理念、扶持政策等内容均发生了很大的变化。考虑到《实施办法》的大部分内容都需要根据上位法进行调整，且我市新的残疾人保障立法主要立足于总结、发展我市残疾人保障的成功经验，有必要通过立法将有关残疾人在康复、教育、医疗、文化生活、劳动就业、社会保障等方面的许多成功做法上升为地方性法规加以固定和发展，更好地满足广大残疾人经济文化发展需要。因此，有必要重新修订《实施办法》。为了突出地方立法的特色，增强地方法规的实用性和可操作性，经市人大、市政府法制办同意，将《实施办法》修订体例调整为制订《天津市残疾人保障条例》，充分体现了立法质量、效率与体例选择的有机统一。
《条例（草案）》由市残联起草，草案第一稿完成后，市残联与市人大法工委、内司委和市政府法制办多次集中研讨，由市残联和市政府法制办分别征求了政府有关部门和单位、专家和残疾人等各方面意见，十易其稿，形成《条例（草案送审稿）》报市政府法制办，并经市政府常务会议审议通过后，由市长签发，提请市人大常委会审议通过。
　　二、《条例》制定的基本原则
一是强化政府对发展残疾人事业的责任。政府在社会领域的基本角色定位是保障和服务。残疾人事业基础薄弱，需要政府在更大的程度上投入公共资源、提供公共服务、履行公共责任，并使之规范化、制度化。
二是坚持立法的针对性和实效性。一方面结合我市实际，量力而行、适当超前，围绕残疾人社会保障体系和服务体系建设，着力解决残疾人最关心、最直接、最现实的利益问题；另一方面，将我市一些行之有效的政策措施上升为地方性法规，以法规的形式对一些关系残疾人事业持久发展、落实仍存在难度的规定加以强化。
三是注重立法的前瞻性和科学性。适应我市社会经济快速发展的需要，对残疾人事业发展具有超前性和引导性。同时，从发展的角度出发，强调各项规定要充分体现以人为本、公平正义、统筹兼顾、全面发展等要素。
　　三、《条例》亮点解读
《条例》共设总则、预防和康复、教育、劳动就业、文化生活、社会保障、无障碍环境、附则共八章四十三条，涉及卫生、人力社保、民政、教育、体育、司法、建设等30多个政府职能部门和众多企业事业单位。凡上位法已有明确规定的，一般不再作规定，使《条例》结构更紧凑，操作性更强。
（一）第一章总则共12条23款，主要亮点有三：
一是明确建立稳定的残疾人事业经费保障机制。第四条明确“市和区、县人民政府应当将残疾人事业经费纳入财政预算，建立稳定的经费保障机制，并随着经济社会发展不断增长。在社会福利彩票公益金、体育彩票公益金中，应当安排一定比例的资金，专项用于残疾人事业”等相关规定。这对于解决残疾人事业发展经费具有关键作用，同时也有助于进一步落实彩票公益金用于残疾人事业发展的相关问题。
二是明确“基层残疾人组织配备专职人员”。第五条规定“市和区、县人民政府应当加强基层残疾人组织建设，为基层残疾人组织配备专职人员，保障工作经费和人员待遇”。这将有助于促进基层残联组织建设，并与残疾人就业有机结合。
三是明确政府残工委的主要职责。第六条明确“市和区、县人民政府残疾人工作委员会负责本行政区域内有关残疾人事业的组织、协调、指导、督促工作，其主要职责是：（一）宣传保障残疾人的法律、法规和规章，并对其实施情况进行监督检查；（二）建立残疾人工作考核机制，每年对委员会各成员单位履行残疾人工作职责情况进行考核评估； （三）组织开展涉及残疾人保障重大事项的调查研究，协调解决残疾人工作中的重大问题；（四）督促有关部门查处侵害残疾人合法权益的行为；（五）做好残疾人保障其他方面的工作”。有利于突出政府各相关部门的主体责任性，更好地推进残疾人各项工作的全面落实。
（二）第二章“预防与康复”共7条10款，亮点有三：
一是强调“残疾预防”。第十四条明确“有关医疗卫生机构应当建立新出生缺陷儿童基本健康档案，及时向所在地的卫生、人口和计划生育等部门及残疾人联合会报告新出生缺陷儿童情况。本市对可能患致残性疾病的儿童实行免费筛查，对患有和致残性疾病的儿童给予治疗救助”。从法规上保证了我市新生儿童残疾预防行动计划的实施。
二是明确对困难残疾人康复方面的扶助。第十七条明确“市和区、县人民政府及其有关部门应当安排专项经费，支持残疾人辅助器具资源服务机构建设，对残疾人适配基本辅助器具给予补助，为贫困残疾人配发基本辅助器具”，第十八条明确“各级人民政府对接受国家重点康复项目的残疾人和接受康复训练的贫困残疾人给予适当补贴。各级医疗卫生机构对贫困残疾人个人负担的检查、检验、治疗、床位、药物等费用可以适当减免”。这些都使残疾人康复更有保障。
三是明确“优先开展残疾儿童抢救性治疗和康复工作”。第十九条规定“各级人民政府应当组织有关部门和单位优先开展残疾儿童抢救性治疗和康复工作，对残疾儿童实施早期筛查、康复指导、医疗康复、辅助器具适配和康复训练等抢救性康复服务，逐步实现残疾儿童康复服务免费。”这一条与第十四条有异曲同工之处，都是要解决残疾人早期康复问题，预防为主，康复为先，从源头减少残疾发生，减轻残疾程度。
（三）第三章“教育”共6条9款。亮点有四：
一是为解决残疾儿童少年学前教育和职业教育问题，第二十一条规定“特殊教育学校应当按照国家和本市有关规定开办残疾儿童幼儿班、学前班和适合残疾人就业需要的职业教育班。鼓励和扶持社会力量举办适合各类残疾儿童早期教育的幼儿园”。
二是为提高残疾人就业层次，解决残疾人稳定就业问题，第二十二条规定“市人民政府及其有关部门应当鼓励具备条件的普通高等学校和高等职业学校开设适合残疾人的专业，为残疾人接受高等教育、提高职业技术水平和就业能力提供条件”。
三是针对重度残疾儿童就学困难问题，第二十四条作出“各级人民政府有关部门支持特殊教育学校对具有接受教育能力但不能到校接受义务教育的适龄重度残疾儿童少年开展送教服务”。
四是将我市实施多年的残疾人教育助学金补助政策以法规的形式固定下来，第二十五条明确“义务教育阶段的残疾学生免交杂费、教科书费、住宿费。家庭生活困难的住宿残疾学生享受生活费补助。本市实施残疾学生高中阶段免费教育。残疾学生，享受本市最低生活保障待遇或者特困救助的残疾人家庭的健全子女在全日制学校就读或者接受国家认可的远程高等教育的，按照国家和本市有关规定给予教育助学金补助”。这些规定将保障我市残疾人从义务教育到高等教育阶段乃至接受各级各类的成人教育，都能享受到程度不同的教育资助。
（四）第四章“劳动就业”共5条9款。亮点有四：
一是明确“人力资源和社会保障部门应当开发适合残疾人就业和服务残疾人的公益性岗位”（第二十六条第二款），对拓宽残疾人就业渠道作出具体规定。
二是在明确“本市行政区域内的机关、团体、企业事业单位和民办非企业单位应当按不低于本单位在职职工总数百分之一点五的比例安排残疾人就业”（第二十七条第一款）的基础上，强调“安排残疾人就业达不到规定比例的，应当说明情况、作出安置计划，并缴纳残疾人就业保障金”（第二十七条第二款）。既突出“安置为主”的原则，又强调加强残疾人就业执法力度，确保残疾人按比例就业落到实处。
三是明确残疾人就业服务机构的定位和公共就业服务机构的职责。第二十九条规定“各级人民政府应当将残疾人就业服务机构纳入公共就业服务体系统筹管理。公共就业服务机构设立残疾人服务窗口和服务项目，免费为残疾人提供就业服务和就业援助。人力资源市场信息网络应当包含残疾人就业信息，实现资源共享”。从法规上提升了残疾人就业服务的层次、水平和覆盖面。
四是从稳定残疾人就业角度明确“用人单位应当按照残疾职工的需求进行无障碍环境改造、改善劳动条件和实施岗位技能培训，并按照本市有关规定享受补贴”。
（五）第五章“文化生活”共5条11款
本章含金量最高的是第三十二条“公园、展览馆、博物馆、文化馆、纪念馆、图书馆、体育馆等公共文化体育设施和旅游景点，应当对残疾人免费开放。城乡公共体育健身场所应当配置适合残疾人身心特点的健身康复器材。残疾人持有效证件免费乘坐市内公共汽车、地铁等公共交通工具”。这一条款体现了对我市残疾人平等参与社会生活及社会福利方面的扶助力度。
（六）第六章“社会保障”共3条11款
本章是原《实施办法》完全未涉及到的、新增的一章，也是保障残疾人民生最突出、残疾人得实惠最具体的一章。从残疾人医疗保险、养老保险、生活保障、特困救助、医疗救助、住房保障以及托养服务等多方面做出具体规定，全方位保障残疾人权益。第三十六条规定“各级人民政府应当对用人单位招用符合就业困难人员条件的残疾人，给予基本养老保险、基本医疗保险和失业保险补贴。鼓励用人单位为残疾职工办理补充养老保险或者企业年金。就业困难的残疾人从事个体就业、灵活就业的，按照本市有关规定享受社会保险补贴。市和区、县人民政府鼓励残疾人参加城乡居民基本医疗保险、城乡居民基本养老保险；参加城乡居民基本医疗保险、城乡居民基本养老保险的重度残疾人和生活困难残疾人，按照本市有关规定享受全额或者部分补贴。市人民政府应当将符合规定的残疾人康复项目、基本辅助器具及其适配器具等纳入基本医疗保险范围”。 第三十七条规定“市和区、县人民政府应当建立残疾人救助制度，对有困难的残疾人提供救助：（一）将符合条件的困难残疾人家庭纳入最低生活保障和特困救助范围，并按照国家和本市有关规定给予重点保障和特殊救助；（二）将符合条件的城乡贫困残疾人纳入医疗救助范围，对享受医疗保险、医疗救助等待遇后仍有困难的残疾人提供社会救助；（三）将生活和住房困难城镇残疾人家庭纳入城市住房保障范围，并按照本市有关规定给予优先安排和照顾。对农村困难残疾人家庭危房改造给予一定补贴”。 第三十八条规定“鼓励和扶持社会力量兴办残疾人托养服务机构。符合标准的残疾人托养服务机构，按照本市有关规定享受补贴。符合本市有关规定条件的残疾人，可以享受居家托养服务补贴”。
（七）第七章“无障碍环境”共4条7款
本章吸纳了市政府2004年颁布的《天津市无障碍设施建设和管理办法》的主要条款，并增加了信息和交流无障碍建设的规定，特别强调了无障碍建设“实行政府、公共服务机构示范先行”。同时，为适应形势的发展需要，方便残疾人驾车出行，明确规定“机动车公共停车场应当按照规定在方便残疾人通行的区域设置残疾人专用停车位”。
总体上讲，《条例》的出台会使残疾人权益更有保障，残疾人福利更加丰富，残疾人服务更加完善。
　　四、《条例》在维护残疾人权益、保障残疾人民生方面的促进作用
 （一）为残疾人权益实现提供了制度性保障
《条例》涉及经济社会发展的许多重要领域以及残疾人参与社会生活的各个方面。强调了政府发展残疾人事业的责任，明确了残疾人扶助途径，突出对残疾人的社会保障，在进一步细化《残疾人保障法》的基础上，结合天津实际，体现出了鲜明的地方特点，为残疾人依法享有各方面权益提供了制度性保障。
（二）加大了对残疾人事业的经费投入
《条例》除对政府财政预算投入作出规定外，还明确规定了彩票公益金用于发展残疾人事业。从法规层面加大了对残疾人事业的经费投入，解决了残疾人事业发展面临的实际问题，弥补了经费的不足，将使更多的残疾人得到更大的实惠。
（三） 将残疾人事业纳入经济社会发展规划
《条例》明确了政府、残工委以及各成员单位的职责，提出要加强对残疾人事业的领导，将残疾人事业纳入国民经济和社会发展规划、年度计划及其他相关专项规划，制定残疾人事业发展规划和年度计划，保障残疾人事业与经济、社会协调发展。这些规定都将促进政府和政府残工委成员单位履行职责，努力在残疾人康复、教育、就业、扶贫、社会保障、无障碍环境建设等方面积极工作，更好地为残疾人服务。
（四）建立完善了残疾人康复服务体系
《条例》充分保障了残疾人享有康复服务的权利。条款中的各项规定都为保障残疾人康复工作的持续健康发展，实现残疾人“人人享有康复服务”目标奠定了坚实的基础。
（五）推广实施学前教育和高中阶段的免费教育
 《条例》保障了残疾人接受教育的权益，突出了对特殊教育经费投入的规定，加大了残疾幼儿、儿童、少年在不同年龄段接受教育的力度，规定了实施残疾儿童少年学前教育和高中阶段的免费教育以及残疾人教育专项救助制度。这些规定将更好地保障残疾人接受教育的权利，使广大适龄残疾儿童、少年和接受高中以上教育的残疾人充分享有受教育的权利，进而从根本上提高残疾人的素质，增强其参与社会的能力，实现自食其力，为社会作出贡献。
（六）加大了按比例安排残疾人就业力度
《条例》加大了安置残疾人就业的力度的规定。这对残疾人享有平等的就业权利、促进残疾人就业具有深远的意义。在当前残疾人就业十分困难的形势下，必将有力地推动残疾人就业工作，使更多的残疾人通过就业，平等参与社会生活，共享社会物质文化成果，实现人生价值。
（七）对困难重度残疾人予以多方面保障
《条例》强化了社会保障的举措，规定了残疾人在生活、医疗、教育、住房等方面的各项社会保障和社会救助制度，体现了最大限度保障残疾人民生的立法原则。
同时，《条例》在残疾人文化生活、无障碍环境建设等方面也做了明确规定，全方位、多层次体现了对残疾人权益的维护。
总之，《条例》的颁布实施将进一步促进我市残疾人事业的发展，改善残疾人状况，推动残疾人事业在新的起点上依法加快发展。
　　五、《条例》的贯彻落实
（一）认真组织学习宣传活动。市残联党组、理事会明确要求各级残联将《条例》的学习宣传和贯彻实施，作为当前一项重点工作抓紧抓好。一要积极协调宣传部门、司法部门，将《条例》纳入各区县、各部门“六五”普法规划，作为“六五”普法的重要内容；二要充分发挥电视、广播、报刊、网络等新闻媒体的作用，多种形式进行宣传；三要结合实际，采取座谈会、培训班等喜闻乐见的形式开展学习宣传活动，普及《条例》的重要意义和基本内容，为其贯彻实施创造良好的社会氛围，使残疾人及其亲属了解自己的权利与义务，依法维权。
（二）尽快协调政府相关部门组织制定配套实施政策。《条例》的一些条款还需要由相关部门根据实际，制定具体操作办法或确定具体标准。例如为残疾儿童实施抢救性康复服务，实施残疾学生高中阶段免费教育，残疾人免费乘坐市内公共汽车、地铁等公共交通工具，公共停车场设置残疾人专用停车位，制定各种补贴标准等等，都需要真正落到实处，必须抓紧出台相关的配套措施。同时，各区县要对原有的残疾人相关政策作一次全面梳理，依据《条例》加以修改、完善。
（三）加强执法检查工作。《条例》是否落实到位、实施效果如何，取决于各级政府、有关部门的工作力度以及社会各阶层的参与程度。各级残联将积极协调、配合政府通过专项检查或争取人大执法检查、视察和政协调研等形式，加大对《条例》执行情况的监督检查，发现问题及时纠正。有关部门或单位对侵害残疾人合法权益的行为不依法履行职责的，政府残工委应当督促其依法处理。